汉定天下，分封宗室诸王，以拱卫汉室。高祖时候与臣下定下誓约：非刘氏而王，天下共击之。是以自汉朝立国以来，高祖之后，通常情况下都只有同姓王。异姓王唯有后汉末年曹操一人而已。
汉末帝时候，汉之天下，除十三州之外，尚存在大小不等十个王国，既：
齐王刘开，楚王刘隆，吴王刘演，赵王刘遇，此四王，是一等王，皆有食邑数万户，封地十余城乃至二十余城。其中以齐王刘开势力最强，封国五万户。楚王刘隆封地最广，有在楚地有二十余城。
长沙王刘去疾，淄川王刘志，汝阳王刘宣，淮南王刘友，此四王，为二等王，食邑在万户，封地五至八城。
中山王刘受，胶西王刘定为末等王，食邑五千户，封地只有两城。
此外汉朝宗室尚有郡公，侯国数个。
太子刘建夏本受封秦王，自贬去王爵后，秦王撤销。
地方行政，仍然设立十三州刺史部，或置刺史、或置州牧，统辖以下郡县。十三州刺史部为：
雍州牧（兼司隶校尉）张瑜
豫州牧刘维
徐州牧伍文忠
冀州牧王扶
兖州刺史周崇
青州刺史陈德
凉州刺史第五均
并州刺史封章
幽州刺史韩广国
荆州刺史高升
益州刺史胡统
扬州刺史车驰
交州刺史赵安国
其中以雍州、豫州、冀州、徐州实力为最强，地处中原膏腴之地，都是户口百万，人口数百万的大州，此四州置州牧，其他九州只置刺史。
益州、荆州、扬州为大州，地大物博，疆域几乎占汉之天下近半，俗称扬一益二。但因为地处南方，疆域广大，多有人迹罕至的不毛之地，尚未开发，总体实力尚逊于中原四州。
青州、兖州次之，领地虽小，然人口甚众，物产甚丰。
凉州、幽州、并州、交州为边疆之地，多近四夷，地广人稀、民风彪悍，兵甲强盛。当以交州实力为最末。
齐王刘开，本来只受封于鲁王。后来先皇帝宠爱，扩大封地，改封为齐王。吴楚之乱时候，齐王已经撤销，然先皇帝宠爱之故，又置新齐王。王临淄，封地十三城，食邑五万户，居各藩王之首。齐王好武力，在国内养兵六千余人，选择其中精壮优秀者，组成虎营，约三百余人，齐王用为护卫。齐王养兵过多，耗费甚大，赋税不够支付，遂向兖州刺史要索要三城赋税，兖州刺史不与，齐王于是发兵攻占三县，硬夺汉地入其版图。兖州刺史惧怕，不敢强争得罪齐王，唯有顺从而已。
齐王见封国之旁胶西国小而赋税充足，又见胶西王性格柔弱，不禁了觊觎之心。欲想并胶西国为己有，只是一直没有机会。末帝即位，朝中无人。齐王渐生不臣之心。前夺汉地而不见惩罚，更助长了齐王的扩张野心。于是齐王与幕府商议，如何取得胶西国。
齐国相国劝说齐王道：“胶西王无罪而见夺地，人心不服，天下必然非议。胶西王与大王皆手足骨肉也，大王又怎能忍心夺取兄弟骨肉的地盘呢？臣以为，此事不可行。”
齐王道：“胶西国本就齐地，孤取胶西国并入齐国，为汉减少一国，于汉有益。孤取胶西国之后，将任然尊胶西王为王，无乃不可乎？”
齐相国再度争辩力言不可，齐王怒，令囚禁之。众皆畏惧，齐声附和齐王。齐王取胶西国主意以定，于是集结军队一千五百人，召集麾下虎营。令将军王宪统领之，屯兵于国境，离胶西国不过百里。于是遣使者，约定胶西王于纪城饮酒相会。
使者到胶西国，胶西王不敢不应，想齐王平时强横，又心有担忧，如果不去，又怕齐王借机找茬。正在犹豫之间，世子刘察到王府，见齐王使者，已略知来意。遂对使者说道：“为胶西王谢过齐王，定于纪城参加盟会。”使者去。胶西王甚为忧虑，刘察道：“父王此番如果不去，则正中齐王算盘。以齐王之强横，夺汉地三城，其意必定欲要夺我胶西。父王去，则显示无所畏惧，齐王当有所顾忌。儿只是有所担心，若齐王必定一心要吞并胶西国，胶西国迟早难存。父王且去参加盟会，待看情况事态如何。”胶西王点头，于是令人治车马，带卫士二十余人前往纪城，刘察亦随行。
纪城离胶西国不远，半日就到。齐王已经设置在纪城大帐鼓乐，置酒高台，令虎营勇士披甲列阵，迎候胶西王。
胶西王到，下车与齐王相见。见两旁皆是带甲武士，甚为惊惧。齐王笑，携胶西王之手道：“王弟休惊，且到帐中饮酒，以叙兄弟之好。”于是二人进账，坐定。齐王令奏乐开宴，歌舞助兴。一杯之后，齐王笑对胶西王道：“孤之虎营甲士，可雄壮否？”胶西王答道：“皆虎豹之士也。”再一杯后，齐王又笑问胶西王道：“孤之实力，可否列为当今藩王之冠？”胶西王惊愕，回到道：“齐王之实力，当今藩王之首，当仁不让。”酒过三巡，齐王再笑对胶西王曰：“你与我皆兄弟也。天下本一家。你我兄弟合为一家，齐与胶西同为一国，岂不为美？”言罢又呵呵大笑。
胶西王听罢，大惊，汗流浃背。只好强颜赔笑说：“王兄醉了！如何开这般玩笑呢？就算是二国合一，也得朝廷敕命。非你我所能决定也。”
齐王刘开霍然站立，于席间厉声说道：“孤非罪后戏言！天下一家，胶西本为齐国。当今朝廷
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